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1917-2017

  • Los constructores de la Constitución de 1917 no imaginaron que su obra cumpliría 100 años. Foto: Luis San Vicente
  • Diego Valadés considera que el centenario de la Constitución es una ocasión propicia para pensar en reordenar la Carta Magna. Foto: Odette Olguín
Diego Valadés
El 1 de diciembre de 1916, quedó instalado el Congreso Constituyente. 219 diputados, entre ellos 61 abogados, se reunían en un país con una economía quebrantada, una sociedad fracturada y un territorio invadido.

Un decreto de Venustiano Carranza, del 14 de septiembre de 1916, excluía de ese Congreso a quienes "hubieren ayudado con las armas o sirviendo empleos públicos a los gobiernos o facciones hostiles a la causa constitucionalista". Por ende, huertistas, villistas y zapatistas quedaban fuera. Unos días más tarde, el 19, fue emitida la convocatoria formal indicando fechas y procedimientos para la elección de los diputados. Allí se determinó que el Congreso sesionaría durante un máximo de dos meses contados a partir del 1 de diciembre. El lugar seleccionado fue el Teatro Iturbide, inaugurado con ese nombre en 1852 siendo presidente de la República Mariano Arista, antiguo oficial iturbidista.

Visto a la distancia de 100 años, el esfuerzo llevado a cabo en Querétaro no puede menos que considerarse heroico. Con alrededor de 14 millones de habitantes, el México de la Revolución acreditó una indomeñable voluntad para superar las adversidades. La economía se vio afectada por la guerra. Con altibajos, la producción petrolera, minera y henequenera continuó generando divisas; en lo posible se mantuvieron la agricultura y la ganadería, y la rehabilitación de las vías férreas mostró la asombrosa capacidad de los ingenieros mexicanos. Por otra parte, las tropas norteamericanas del general J. J. Pershing, quien sería uno de los más brillantes militares americanos del siglo, y entre las que figuraba G. Patton, mantuvieron invadida una parte del territorio nacional del 15 de marzo de 1916 al 5 de febrero de 1917, o sea durante el periodo electoral y constituyente. En seis vertiginosos años, el país había vivido la Revolución y el derrocamiento de la dictadura porfirista, la elección democrática del presidente Francisco I. Madreo, el golpe militar huertista, la guerra civil y la ocupación militar extranjera.

En el periodo preconstituyente es clave el Plan de Guadalupe de marzo de 1913, que legitimó la Revolución constitucionalista. El movimiento se llamó así no porque tuviera como objetivo una nueva Constitución, sino porque se proponía el restablecimiento de la adoptada en 1857, que incluía una disposición muy original, el artículo 128, actual 136, según el cual:

Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelión se interrumpa su observancia. En caso de que por un trastorno público se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad, se restablecerá su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieren expedido, serán juzgados, así los que hubieren figurado en el gobierno emanado de la rebelión, como los hubieren cooperado a ésta.

El movimiento carrancista tuvo fundamento constitucional, pues Victoriano Huerta, una parte del Congreso, la Judicatura y el Ejército habían quebrantado la Constitución y el pueblo estaba legitimado para combatir en pro de su restablecimiento. En el curso de la Revolución constitucionalista sobrevino la fractura política que enfrentó a los carrancistas con villistas y zapatistas. La Convención celebrada en octubre y noviembre de 1914, iniciada en Ciudad de México y culminada en Aguascalientes, no consiguió generar los acuerdos entre las fuerzas revolucionarias y el conflicto continuó, ahora como guerra civil. En esta etapa se produjeron dos episodios que marcaron la dirección política que seguiría la Constitución queretana. Los convencionistas villistas y zapatistas se decantaron por un sistema parlamentario, rechazado por el carrancismo y, tras el fracaso de la Convención, Carranza reformó el Plan de Guadalupe (diciembre de 1914) y asumió el poder dictatorial. La conjugación de estos factores preludió el régimen presidencial duro adoptado en 1917.

Admiro a Carranza, pero esto no me hace desconocer que en términos jurídicos ejerció la mayor dictadura en la historia del país. No hay otro caso entre nosotros en el que una sola persona se haya investido a sí misma con facultades legislativas en todas la materias, incluida la de reformar la Constitución, y con atribuciones para expropiar; designar a todas las autoridades, federales y locales, civiles y militares; imponer tributos y gerenciar todos los recursos públicos de la nación. La dictadura constitucional se basó en el citado artículo 128, por lo que Carranza se obligó a entregar el poder y a informar ante quienes resultaran electos acerca del uso de las potestades que él mismo se había conferido, y lo hizo. En esto también es una figura excepcional pues siendo todopoderoso cumplió lo prometido y actuó con probidad.

La vertiente social de la Constitución es su faceta más explorada. Con independencia de que se regateen créditos a Carranza y a Álvaro Obregón en lo que atañe a sus respectivas influencias acerca de las normas de vanguardia incorporadas por el texto queretano, lo que a 100 años de la Constitución subsiste entre el amplio legado carrancista es un régimen de gobierno incompatible con una democracia plural. Sin duda, Carranza hizo lo único posible en su momento, pero el acierto inicial se ha transformado en error secuencial.

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Al instalar el Congreso y presentar su proyecto de Constitución, Carranza admitió que el sistema parlamentario "se ha estado discutiendo (...) en los últimos años". Luego explicó sus razones "para no aceptar dicho sistema". En otras palabras, decidió qué régimen le convenía al país sin someter sus motivos a la deliberación. Introdujo un matiz al decir que el pueblo necesitaba "todavía" un gobierno fuerte "capaz de contener dentro del orden a poblaciones indisciplinadas ser inexorable con los (...) enemigos de la sociedad". En su opinión, era necesario "robustecer y consolidar el sistema de Gobierno de presidente personal".

En su contexto, Carranza tenía razón, pero a 100 años de distancia sus objeciones a la democracia parlamentaria carecen de sustento. Él mismo dejó abierto el futuro al decir: "el régimen parlamentario supone (...) dos o más partidos políticos perfectamente organizados, y una cantidad considerable de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuirse frecuentemente las funciones gubernamentales. Ahora bien, como nosotros carecemos todavía de las dos condiciones (...) el Gobierno se vería constantemente en la dificultad de integrar el gabinete".

Si hiciéramos caso a lo dicho por Carranza, ahora podríamos construir el régimen de gobierno democrático que en su tiempo no era posible. Un siglo después, ya hay madurez ciudadana, partidos organizados, elecciones libres y muchos mexicanos aptos para gobernar. Además, los sistemas parlamentarios y presidenciales han evolucionado y son distintos a los de 1917. Sólo falta que los dirigentes de hoy tengan una capacidad de decisión análoga a los de un siglo atrás.

El Constituyente se llevó a cabo en un país convulsionado por la violencia política y en una asamblea más o menos homogénea, porque las fuerzas del carrancismo y del obregonismo aún no rompían, aunque hubo muchos episodios de crispación. Prevaleció un tono de optimismo porque todos estaban conscientes de la trascendental labor que realizaban. Con todo, dudo que ellos mismos hayan imaginado que su obra alcanzaría el siglo. Sus expectativas no estaban en la longevidad sino en la efectividad de la norma.

* * *

A diferencia de lo que hoy sucede, la Constitución se convirtió en la ley del pueblo. Con ella en la mano, campesinos y obreros reclamaron con éxito sus derechos. Con fundamento en la norma suprema, millones de campesinos emprendieron acciones agrarias exigiendo dotación o restitución de tierras, y centenares de millares de trabajadores ejercieron sus derechos a la sindicalización y a la huelga para conseguir contratos colectivos, jornada máxima, salario mínimo y descanso hebdomadario.

Según el censo de 1921, la población ascendía a poco más de 14 millones de habitantes. De esos, 3.5 millones se dedicaban a la "explotación de la superficie del suelo". En adición, poco más de un millón participaban en la extracción de minerales, las diferentes ramas industriales, los transportes y el comercio. La movilización campesina y obrera fue muy intensa y obligó al Estado a dar respuestas institucionales eficaces. La Constitución hacía sentir sus efectos.

El centenario de la Constitución no es una efeméride histórica; es un hecho político. La vida accidentada de la nación a lo largo de este siglo ha implicado también un impacto en la existencia no menos incierta de la Constitución. Al celebrar el centenario de la carta queretana es posible diferenciar tres tiempos: el de su elaboración, como parte de la gesta revolucionaria; el de su paulatina transformación en el decurso de un siglo, y el de su actualidad y futuro para saber qué podemos esperar de ella en el tiempo nuestro.

Para valorar lo que significa gozar de una Constitución centenaria conviene tener presente que entre la primera Constitución del México independiente y el Congreso de Querétaro apenas habían transcurrido 93 años. En ese periodo hubo una Constitución que resistió 60 años, la de 1857, y cuatro previas que rigieron durante otros 33. Para explicar la progresiva extensión de la vigencia de cada Constitución mexicana pueden considerarse al menos dos factores: la técnica jurídica y la estabilización política.

La parte técnica es importante porque las cuatro efímeras constituciones contenían disposiciones que dificultaban su modificación, en tanto que la de 1857 adoptó el procedimiento de reforma que subsiste hasta la fecha. Antes de 1857 era más sencillo derogar una Constitución que reformarla; todo cambió a partir de esa fecha. Durante sus 60 años de vigencia fue reformada en 25 ocasiones. La actual, en 100 años lo ha sido mediante 229 decretos.

Vistas así las cosas podemos tener una primera perspectiva: los ordenamientos constitucionales han ido encontrando acomodo en la realidad mexicana; no todo es tan adverso como a veces parece. La flexibilidad en la técnica de la reforma facilitó la longevidad de las constituciones de 1857 y de 1917. La primera fue distorsionada por el régimen porfiriano, cuyo derrocamiento implicó también el fin de un texto liberal que ya había sucumbido frente la dictadura antes de su abrogación revolucionaria.

En cuanto a la de 1917, podemos celebrar su origen y buena parte de su trayecto, en especial por la ampliación progresiva de los derechos individuales (v.g. derechos de la familia y la infancia, debido proceso, seguridad jurídica, órganos de derechos humanos), sociales (v.g. educación, salud, seguridad social, vivienda), políticos (v.g. derecho de voto a la mujer, derechos electorales) y colectivos (v.g. ambiente, poblaciones indígenas), además del fortalecimiento de los órganos de garantía (v.g. tribunales administrativos y agrarios).

Se produjo otro cambio de gran relevancia al transformar la vieja Suprema Corte en tribunal constitucional. Cuando una Constitución es objeto de defensa por parte de un órgano jurisdiccional especializado, todo su contenido es vinculante. Esto significa que cada norma de la Constitución expresa un deber ser y no una intención, proyecto o programa de naturaleza declarativa.

En su mayoría, las reformas constitucionales han sido positivas, pero en los últimos decenios han fallado en su escritura, dictada por la desconfianza entre los agentes políticos. Por eso el texto constitucional fue perdiendo coherencia sistémica y se saturó de detalles reglamentarios. Además, hay un asunto aplazado por un siglo: el régimen de gobierno. La urgencia de un presidencialismo robusto planteada por Carranza en Querétaro obedecía a imperativos de su tiempo; pero la Constitución, que ha tenido la suficiente plasticidad para acoger nuevos derechos y para innovar algunas instituciones, no ha superado un personalismo explicable en la era de caudillos pero incomprensible en una época de instituciones y de ciudadanos.

* * * *

Hace tiempo que la Constitución dejó de ser un tema relevante para la opinión pública, pero con toda probabilidad lo volverá a ser al llegar su centenario, en especial porque el creciente déficit de gobernabilidad exhibe las inconsistencias del poder político. Para modificarlo sólo hay dos vías posibles: cambiar la Constitución o cambiar de Constitución.

La solución menos onerosa es cambiar la Constitución. El primer paso debería consistir en la reordenación del texto vigente para reintegrarle la coherencia perdida; el segundo, en reformar el régimen de gobierno para fortalecer al sistema representativo y a la Presidencia misma pero con instrumentos democráticos que no se conocían en 1917. Es necesario transitar de una presidencia fuerte por sus facultades concentradas a una presidencia fuerte por su autoridad arbitral y su liderazgo democrático, apoyada en una mayoría congresual construida mediante acuerdos programáticos.

También son necesarias otras adecuaciones, sobre todo en materia de equidad social y de acceso a la justicia, pero la clave para recuperar la gobernabilidad del país exige un esfuerzo impostergable para encauzar la vida institucional democrática.

A partir de 2018 entrarán en vigor dos nuevas instituciones que nos podrán acercar a ese objetivo: la opción presidencial de un gobierno de coalición, y la opción ciudadana de reelegir a los legisladores. Si de esa combinación se aprovechan sus potencialidades y se eluden sus riesgos, el país podrá reconstruir el ordenamiento constitucional como una forma de recuperar el optimismo colectivo; si se deja que la oportunidad escape, el escepticismo creciente nos conducirá a soluciones ficticias, como una nueva Constitución basada en el autoritarismo plebiscitario.
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El autor es catedrático de la UNAM.
Hora de publicación: 00:00 hrs.

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